據新華社消息，中共中央辦公廳、國務院辦公廳近日印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》（下稱《通知》）。《通知》明確，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金，還明確了依法合規予以免責的行為。《通知》強調，堅持疏堵并重，把“開大前門”和“嚴堵后門”協調起來，在嚴格控制地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時，鼓勵依法依規通過市場化融資解決項目資金來源。業內看來，在基建投資整體增速因資金問題制約低位徘徊的情形下，這一政策有助于增加有效投資，發揮基建對穩增長的托底作用。

       允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金此次《通知》的一大亮點是，允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。據《通知》，對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。《通知》也明確了此次精準聚焦重點領域和重大項目。重點支持京津冀協同發展、長江經濟帶發展、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設、長三角區域一體化發展、推進海南全面深化改革開放等重大戰略和鄉村振興戰略等。“本次《通知》意在支持符合中央重大決策部署的、具有較大示范帶動效應的重大項目，進一步延續了去年國辦發【2018】101號文的整體基調，強調基建領域補短板依舊是‘精準投資’而非‘大水漫灌’。”東方金融研究發展部技術副總監張伊君表示，在年內還將發行的1.3萬億新增專項債中，對接基建項目的發行占比有望提升，從而帶動更多基建項目獲得資本金支持。《通知》另一大亮點是，積極鼓勵金融機構提供配套融資支持，即項目可以組合采取專項債+市場化融資（如貸款）的方式融資。今年年初，國務院就召開常務會議，專題研究“部署加快發行和用好地方政府專項債券、支持在建工程及補短板項目建設并帶動消費擴大”的工作。其中就提出，貨幣信貸政策要配合專項債發行及項目配套融資，引導金融機構加強金融服務，保障重大項目后續融資。此次《通知》進一步明確，對于實行企業化經營管理的項目，鼓勵和引導銀行機構以項目貸款等方式支持符合標準的專項債券項目。鼓勵保險機構為符合標準的中長期限專項債券項目提供融資支持。允許項目單位發行公司信用類債券，支持符合標準的專項債券項目。”2018年基建投資下滑，其中一個原因是地方債務高壓監管，并將違規舉債責任上升到“終身追責、責任倒查”。財金23號文，也對國有金融機構做了規范。“據我們了解，不少地方政府和城投，重點是保存量債務，尤其是城投債不違約，但對新建項目并不積極。”聯訊證券首席經濟學家李奇霖說。為破解這一困境，此次出臺的《通知》中在激勵地方政府積極性上做了明確的規定。《通知》明確提出了建立正向激勵機制。研究建立正向激勵機制，將做好專項債券發行及項目配套融資工作、加快專項債券發行使用進度與全年專項債券額度分配掛鉤，對專項債券發行使用進度較快的地區予以適當傾斜支持。適當提高地方政府債券作為信貸政策支持再貸款擔保品的質押率，進一步提高金融機構持有地方政府債券的積極性。《通知》還明確依法合規予以免責。“既要強化責任意識，誰舉債誰負責、誰融資誰負責，從嚴整治舉債亂象，也要明確政策界限，允許合法合規融資行為，避免各方因擔心被問責而不作為。”

       為何出臺這一政策，有何影響？從基建投資表現看，今年以來基建投資雖已觸底反彈，但整體增速仍然低位徘徊。數據顯示，2018年三季度開始的基建補短板效果并不顯著，全口徑基建投資增速只從2018年9月份的低點0.3%微弱反彈至今年前4個月的3.0%。資金問題是制約基建的最主要原因。在多位業內人士看來，《通知》將緩解部分項目資金壓力，包括資本金不足帶來的掣肘以及后續資金跟進問題。東方金城認為，下半年基建增速有望出現兩位數反彈，從而使得基建投資對穩增長實現托底作用。中信證券則預測，2019年基建增速將達到8%到9%。還值得關注的是，新增專項債目前還剩余1.3萬億額度，專項債還剩多少可以用于基建部分，對今年的GDP帶來多大影響？國泰君安認為，2019年剩余的專項債中，可用于資本金的金額大約為0.15萬億到0.26萬億，專項債作為資本金使用或帶動0.75萬億到1.3萬億基建資金，推高GDP約0.2到0.5個百分點。對于未來的政策走向，國泰君安預測，今年四季度大概率增加專項債、特別國債預算，四季度可能有新的專項債專門用于做重大項目資本金。貨幣政策上，預計后續降準的要求以及銀行的永續債需求恐怕明顯提升。地方政府專項債券加量提速是今年積極財政政策穩增長的重要組成部分。《通知》是否意味著放松債務風險的管控？對此，通知明確予以否認，稱“必須堅持結構性去杠桿的改革方向，堅決不搞‘大水漫灌’。對舉借隱性債務上新項目、鋪新攤子的要堅決問責、終身問責、倒查責任。”但如何實現這一政策目標？《通知》規定，從嚴設定政策條件，嚴禁利用專項債券作為重大項目資本金政策層層放大杠桿。 同時，《通知》還明確，地方政府要按照一一對應原則，將專項債券嚴格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產業投資基金等各類股權基金的資金來源，不得通過設立殼公司、多級子公司等中間環節注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。“本次專項債補充項目資本金不僅有著明確的資格條件要求，而且嚴禁違規擴大資金用途，其中最關鍵的一條是不增加隱性債務。這表明監管層對地方政府隱性負債仍在堅持高壓監管原則，后期地方基建項目借專項債新規‘遍地開花’的可能性很低。”東方金城表示，允許專項債補充重大項目資本金并不意味著嚴控地方政府隱性負債尺度放寬，基建提速引發“大水漫灌”的可能性很低。